República Argentina
Crisis en Argentina II

Una década de privilegios (II)

Martín Schorr (*)
La Insignia. Argentina, noviembre del 2002.

III. Los principales factores explicativos del comportamiento
de los precios: "debilidades" normativas e "indexación flexible" de las tarifas

Al analizar los factores que influyeron en esta evolución de los precios relativos de la economía a favor de los servicios públicos privatizados, se observa, por un lado, una clara "ineficiencia" -plenamente funcional a los intereses de las firmas prestatarias- de los entes reguladores en el control efectivo de los precios y las tarifas y, por otro, lo que podría llegar a caracterizarse como una suerte de "indexación flexible" de dichos valores (privilegio, este último, del que no ha gozado prácticamente ningún precio de la economía argentina, en particular, los salarios).

En el primer caso, cabe señalar que los entes de regulación fueron concebidos a partir de cada servicio o empresa privatizada pero en forma independiente entre sí. En general, se crearon con posterioridad a las adjudicaciones de las concesiones e, incluso, a la consiguiente transferencia de los activos. Como se desprende de la literatura sobre el tema y de la experiencia internacional en la materia, tal segmentación, sumada a la improvisación, tienden a potenciar en forma considerable los riesgos de la llamada captura del regulador, por parte del poder político y/o de la/s empresa/s regulada/s. Como un claro ejemplo de esa captura institucional, este proceso en la Argentina se caracterizó por la casi total desatención oficial por hacer cumplir las cláusulas de "neutralidad tributaria" o "estabilidad impositiva" contempladas en los contratos de transferencia de las distintas empresas o servicios privatizados, así como también en la ley que instaura el llamado Pacto Fiscal Federal.

Los marcos que regulan los distintos servicios públicos privatizados establecen que las empresas prestadoras deben trasladar a las tarifas finales abonadas por los usuarios las variaciones de costos originadas en cambios en las normas tributarias (excepto en el impuesto a las ganancias). Esta figura legal de la "neutralidad tributaria" reconoce que todo incremento o decremento -respecto a las condiciones vigentes al momento de la transferencia de los respectivos servicios a manos privadas- en las cargas impositivas que afecten a las empresas, debe ser trasladado a los consumidores y usuarios de los mismos (9). Con ello se procuró, en su momento, que cualquier modificación en la política tributaria no repercutiera sobre la rentabilidad de las empresas. En otras palabras, las reducciones impositivas (y el consiguiente "sacrificio fiscal" sobre las cuentas públicas resultante de las mismas) debían derivar en menores tarifas para los usuarios y consumidores; al tiempo que una posible mayor presión fiscal sobre las empresas sería también transferida a estas últimas, vía un aumento de las tarifas, sin alterar, de tal manera, su margen de beneficio (de allí lo de "neutralidad").

Durante los años noventa, en el marco de una creciente regresividad de la estructura tributaria, se fueron sucediendo diversas disposiciones legales que en materia impositiva determinaron reducciones de consideración en la carga fiscal que recaía sobre el conjunto de las empresas prestatarias de los servicios públicos privatizados. Basta con resaltar, entre otros, la supresión del impuesto sobre los débitos bancarios, la derogación del impuesto a los sellos sobre los contratos y a las operaciones financieras en la Ciudad de Buenos Aires (sede de la casa central de la casi totalidad de las firmas prestatarias de servicios públicos), la reducción de la alícuota del impuesto a los activos del 2% al 1%, la disminución de las cargas patronales (entre el 30% y el 80%, según regiones, a partir de 1994), la exención de gravámenes arancelarios a la importación de bienes de capital (una disposición particularmente importante para las empresas privatizadas, que son fuertes importadoras de maquinaria y equipo e insumos), la paulatina supresión del impuesto a los Ingresos Brutos sobre los sectores productivos y actividades conexas (entre las que quedan incluidas la prestación de los servicios de electricidad, agua y gas, así como las concesiones viales), etc.

Se trata, sin duda, de una amplia y diversificada gama de cambios en los tributos que conllevaron importantes disminuciones en los costos de las empresas privatizadas. No obstante, el seguimiento analítico de la evolución de las tarifas de los distintos servicios, en su relación con las respectivas cláusulas normativas vinculadas a los ajustes periódicos de las mismas, sugiere la no observancia empresaria -y la inexistencia de control regulatorio alguno al respecto- de la correspondiente transferencia a los usuarios de las reducciones en las cargas impositivas derivadas. Naturalmente, ello devino en beneficios extraordinarios adicionales apropiados en forma ilegal por las empresas prestatarias. Cabe destacar que, en términos generales, los entes reguladores han venido omitiendo su intervención ante la no observancia empresaria de la correspondiente transferencia a los usuarios y consumidores de tales reducciones en la carga fiscal, ni tampoco han ejercitado su papel de reguladores del mercado, ni, menos aún, de "protectores" de los derechos del consumidor.

No obstante, hay ciertas "excepciones" que merecen ser resaltadas; más aún cuando, paradójicamente, las acciones emprendidas denotan la aplicación de criterios ad-hoc que no se condicen con la normativa vigente y revelan, igualmente, una ostensible captura institucional de los organismos de control por parte de las firmas sujetas a regulación y/o del poder político, así como que las "debilidades" normativas no son tales si se las evalúa desde el punto de vista de la lógica de acumulación y reproducción del capital de las empresas privatizadas. Se trata, más precisamente, de diversas resoluciones sancionadas por el ENRE y el ENARGAS, en relación con las reducciones en los aportes patronales, dispuestas a partir de enero de 1994.

Tanto en el ámbito del ENRE como en el del ENARGAS, recién en 1999 se dispuso el traslado a las tarifas de las disminuciones de las contribuciones sociales sobre la nómina salarial con destino al llamado "Sistema Unico de Seguridad Social". Sin embargo, y sin mayores justificaciones fundadas al respecto, en ambos casos la "neutralidad tributaria" -es decir, la reducción de las tarifas- fue aplicada exclusivamente sobre los grandes consumidores industriales (aquéllos que, por la naturaleza de sus procesos productivos, pueden utilizar indistintamente gas natural, electricidad o fuel oil como insumos energéticos), mientras que los usuarios cautivos de las distribuidoras (en especial, los residenciales) quedaron al margen de dicho "beneficio". En consecuencia, las asimetrías regulatorias implícitas resultaron plenamente funcionales a las estrategias de las firmas que actúan en los sectores mencionados, en los que las escasas -aunque potencialmente crecientes- posibilidades de introducir competencia en los mercados se circunscriben a los segmentos de más altos consumos (precisamente, los únicos a los que se les aplicó la disminución tarifaria).

Como fuera señalado, la llamada "indexación flexible" de las tarifas de los servicios públicos privatizados constituye uno de los principales factores explicativos de los cambios en la estructura de precios relativos de la economía argentina en el transcurso de los años noventa. Con esa expresión se intenta reflejar un fenómeno recurrente en la mayoría de los servicios: la permanente modificación de las cláusulas contractuales.

En efecto, la renegociación de los contratos de concesión, así como los cambios introducidos en diversas cláusulas contractuales y/o en la propia normativa regulatoria, emergen como una constante del período post-privatización (10). Las mismas, rara vez han estado vinculadas a la necesidad de resolver y/o superar determinadas imprecisiones o imprevisiones normativas (en especial, aquéllas relacionadas con la regulación de las tarifas y de la propiedad del capital de las firmas prestatarias), asociadas a la propia premura con que se concretó el programa privatizador y a uno de sus principales objetivos estratégicos (la redefinición de la cúpula del poder económico local sobre la base del fortalecimiento estructural de unos pocos capitales). Por el contrario, en la mayoría de los casos, se han centrado en modificaciones que han alterado -siempre con un mismo sentido- las tarifas de los distintos servicios, las respectivas cláusulas de ajuste periódico, los compromisos de inversión de las empresas -generalmente incumplidos- y/o los plazos de concesión de los servicios. En otros términos, han tendido a garantizar a las prestadoras de los distintos servicios un nulo grado de exposición a cambios en las condiciones de contexto y/o a preservar (cuando no, a acrecentar) sus ganancias extraordinarias.

Así, por ejemplo, en el caso de las concesiones de los corredores viales nacionales, originalmente, las tarifas se ajustaban según la evolución de un índice combinado de precios, conformado por un 40% de las variaciones registradas por el índice de precios al por mayor, un 30% de las del índice de precios al consumidor, y el 30% restante de acuerdo a la evolución del dólar. En el marco del lanzamiento del Plan de Convertibilidad, se desarrolló la primer renegociación de los contratos. Como resultado de la misma, y a pesar de la prohibición explícita de la Ley de Convertibilidad de toda cláusula de indexación de precios (11), se dispuso que dicho ajuste periódico de tarifas se realizaría anualmente, aplicando el 80% de la tasa de interés internacional Libo, sumada a otro ajuste (durante los tres años subsiguientes) pre-acordado con los concesionarios. Dado que en el marco de esa renegociación se redujo el valor de la tarifa de peaje hasta fijarla en alrededor de un dólar por cada cien kilómetros, se decidió compensar a los concesionarios eliminando el canon que los mismos debían pagarle al Estado, concediéndoles a cambio un subsidio anual compensatorio de los ingresos que habrían dejado de percibir por la reducción de las tarifas, ampliando el plazo de concesión, y postergando la ejecución de los distintos planes de inversiones comprometidos en los contratos originales.

Las llamadas compensaciones indemnizatorias (alrededor de 65 millones de dólares anuales) les permitieron a las empresas concesionarias no ver afectados sus ingresos reales y, a la vez, mantener una cláusula de ajuste tarifario periódico -violatoria de la Ley de Convertibilidad- que, sumada al incremento del tránsito vehicular que se verificó durante la década pasada, les permitió obtener altos márgenes de rentabilidad. Cabe resaltar que tales compensaciones resultan contradictorias con los propios fundamentos del sistema de peaje ("paga el que usa"), en tanto ha sido la sociedad en su conjunto la que ha subsidiado a los concesionarios (12).

Hacia fines de 1995, y con el objetivo fiscal de eliminar la pesada carga que implicaba el pago de esas compensaciones indemnizatorias, se decidió encarar una nueva ronda de negociaciones. La única renegociación contractual que se logró concretar fue la del Corredor Nro. 18 (que une a Buenos Aires con las provincias de Entre Ríos y Corrientes), paradójicamente, el único que no percibía tal tipo de subsidio. Como resultado de tal renegociación, se amplió en 13 años el plazo de la concesión, y se dolarizó la tarifa de peaje (que, a partir de allí, pasó a ajustarse según la evolución del índice de precios al consumidor de los EE.UU.) (13).

En resumen, las muy elevadas tasas de rentabilidad de los concesionarios (en el orden del 20% al 40% de su patrimonio neto), así como los niveles tarifarios que las han hecho posibles, no son más que la resultante previsible de una inestabilidad normativa que, sistemáticamente, ha tendido a adecuarse a los intereses privados en un marco de nula transparencia en las recurrentes renegociaciones contractuales (realizadas, en la generalidad de los casos, a "puertas cerradas" y, por lo tanto, sin ningún tipo de participación de los usuarios y consumidores del sistema vial nacional).

La dolarización de las tarifas, y la formulación de -ilegales- cláusulas de actualización de precios sobre la base de la inflación estadounidense, encuentra su principal antecedente en la regulación de las tarifas del servicio básico telefónico, que también fue objeto de sucesivas renegociaciones (como siempre, inscriptas en un mismo sentido: potenciar el proceso de acumulación del capital de las empresas prestatarias). En efecto, las cláusulas tarifarias incluidas en el marco regulatorio del servicio telefónico sufrieron diversas modificaciones desde su formulación original en el inicio del proceso de privatización de ENTel.

Originalmente, el valor del pulso telefónico, expresado en moneda local, se ajustaría según la evolución del índice de precios al consumidor. Dicha cláusula fue objeto de algunas modificaciones al momento de la firma de los contratos de transferencia con las licenciatarias privadas. A partir de entonces, se incorporó, en total correspondencia con los intereses empresarios, un nuevo y complementario mecanismo de ajuste, tendiente a morigerar el posible impacto sobre los costos empresarios de eventuales modificaciones en la tasa cambiaria. Así, al preverse un proceso de devaluación de la moneda local, dado que, durante el proceso hiperinflacionario de 1990, el tipo de cambio había quedado rezagado con respecto a la evolución de los precios domésticos, se dispuso la aplicación de una fórmula combinada de ajuste tarifario entre las variaciones en el índice de precios al consumidor y la paridad cambiaria con el dólar.

Ahora bien, con la sanción de la Ley de Convertibilidad quedó prohibida explícitamente la aplicación de toda cláusula de ajuste periódico de precios. En ese marco, se recurrió a una artimaña legal de más que dudosa legalidad, instrumentada a partir del Decreto Nro. 2.585/91, por el cual el valor del pulso telefónico quedó expresado en dólares, y pasó a ajustarse semestralmente (en abril y octubre de cada año) según la evolución del índice de precios al consumidor de los EE.UU.

Así, las sucesivas renegociaciones de las cláusulas de ajuste periódico de las tarifas tendieron a garantizar a Telefónica de Argentina y Telecom Argentina un nulo riesgo empresario y, fundamentalmente, la obtención de tarifas crecientes y de elevados márgenes de rentabilidad, sin exposición alguna frente a cualquier tipo de contingencia (como, por ejemplo, las que podrían llegar a derivarse de modificaciones en la paridad cambiaria). En otras palabras, se le concedió a las licenciatarias del servicio básico telefónico una suerte de seguro de cambio. Este beneficio concedido a las firmas, de ajustar sus tarifas en función de la evolución de un índice de precios que no guarda ningún tipo de relación con sus costos locales (y la consecuente violación de la Ley de Convertibilidad), fue establecido a través de una norma de inferior status jurídico que la ley de leyes de la Argentina de la década de los años noventa.

Esta ostensible funcionalidad de la normativa sectorial en relación con los intereses de las dos licenciatarias del servicio básico telefónico, así como la total despreocupación estatal por proteger los derechos de los usuarios y consumidores del servicio, se evidenció, una vez más, con la implementación, a mediados de 1997, del llamado rebalanceo tarifario, mediante el cual se redujeron las tarifas de larga distancia y se encarecieron las urbanas. Como producto de ello se tendió a conformar una estructura de precios relativos que, más allá de sus implicancias socioeconómicas regresivas, le brindó a las dos telefónicas la posibilidad de posicionarse estratégicamente ante la -por entonces futura- apertura del mercado a la competencia *que, como lo ha demostrado la experiencia reciente, está teniendo lugar predominantemente en el segmento de larga distancia (14)-. Es decir, a partir del abaratamiento de las tarifas del segmento más competitivo del mercado, el rebalanceo supuso, con vistas a la liberalización del mercado, un incremento de las "barreras a la entrada" al segmento de larga distancia, el potencialmente más competitivo del mercado, y el encarecimiento de las tarifas de aquel segmento en el que, más allá de la desregulación, resultaría más dificultosa la introducción de competencia efectiva (15).

La descripción detallada del mecanismo por medio del cual se logró sortear el obstáculo que supuso la sanción de la Ley de Convertibilidad (en materia de indexación de precios) remite al hecho que en las privatizaciones realizadas con posterioridad a la sanción del Decreto Nro. 2.585/91 se procedió a incluir claúsulas de ajuste similares -todas ellas ilegales, en términos de las taxativas disposiciones emanadas de la Ley de Convertibilidad-, sobre la base de la dolarización de las tarifas y su posterior ajuste por índices de precios de los EE.UU.

Se trata de los sectores eléctrico y gasífero, donde rigen mecanismos de ajuste tarifario semestrales basados en la evolución de los precios de EE.UU., incorporados en los contratos originales firmados por el Estado con las distribuidoras y las transportistas de gas natural y energía eléctrica. En estos sectores se conjuga la dolarización de las tarifas con la aplicación de diversos ajustes periódicos. En el primer caso, se trata de cuatro revisiones anuales: en los meses de mayo y octubre se trasladan a toda la cadena gasífera las modificaciones en el valor del gas en el mercado mayorista (16); y en enero y julio, las variaciones en el índice de precios mayoristas de los EE.UU.

Por su parte, en el ámbito de la energía eléctrica, donde también las tarifas están dolarizadas, los ajustes periódicos están vinculados con la evolución de los precios del mercado mayorista (mayo y noviembre de cada año), con las variaciones de un índice combinado de precios de los EE.UU. (67% de los mayoristas, y 33% de los minoristas) en los mismos meses y, en el mes de mayo de cada año, de acuerdo a los ajustes previstos en los contratos celebrados por la ex-SEGBA, y transferidos a las nuevas distribuidoras privadas, con algunas de las principales centrales generadoras (17).

La recurrencia a la renegociación de los contratos originales de transferencia o concesión excede el ámbito de los sectores considerados hasta aquí. De hecho, ello también se ha manifestado con distintas intensidades en, por ejemplo, la prestación de servicios sanitarios y en el transporte ferroviario de pasajeros.

En julio de 1994, a menos de un año de haberse hecho cargo de la ex-Obras Sanitarias de la Nación, y como resultado de una solicitud de "revisión extraordinaria" de las tarifas, Aguas Argentinas obtuvo el reconocimiento estatal de un aumento tarifario de 13,5%. Ello merece ser destacado por cuanto la licitación fue adjudicada a este consorcio por haber ofertado el mayor descuento sobre la tarifa que cobraba la compañía estatal -que, cabe resaltar, había sido incrementada sustancialmente antes de su transferencia al sector privado (18)- y, en particular, porque el marco regulatorio establecía que las tarifas no podrían aumentar por un lapso de diez años (sino que, incluso, debían disminuir como producto de las revisiones ordinarias previstas en el contrato de concesión).

Hacia fines de 1997, existiendo causales suficientes para la rescición del contrato de concesión (dados los manifiestos incumplimientos contractuales de la empresa, que fueron convalidados por el ente regulador), la Administración Menem optó por renegociar las condiciones en que debía operar la empresa, en términos plenamente convergentes con sus intereses. Así, entre las principales modificaciones introducidas en esta nueva renegociación, cabe resaltar: el incremento de las tarifas y la cancelación o postergación de diversas inversiones comprometidas originalmente. A su vez, habiéndose incorporado la posibilidad de una "revisión extraordinaria" de tarifas por año, en mayo de 1998, la empresa obtuvo un nuevo aumento tarifario de 5,1%.

Con posterioridad a esta revisión del contrato de concesión encarada a mediados de 1997, se sucedieron nuevas renegociaciones (bajo la gestión de la Ing. María Julia Alsogaray en la Secretaria de Recursos Naturales y Medio Ambiente) que se inscribieron en la misma lógica que las que precedentes, en tanto supusieron, entre otros aspectos, un nuevo incremento de las tarifas, la introducción de cláusulas de ajuste de precios violatorias de la Ley de Convertibilidad (las tarifas, fijadas en pesos, pasaron a indexarse anualmente de acuerdo a la inflación estadounidense), la modificación de ciertas obligaciones contractuales asumidas por la firma (en particular, en materia de inversiones y de calidad y expansión del servicio), y, en última instancia, la convalidación oficial de los manifiestos incumplimientos en los que incurrió la empresa.

Como producto de los aumentos tarifarios autorizados por las sucesivas renegociaciones entre el gobierno y la compañía prestataria (las que, atento a las importantes modificaciones que introdujeron, determinaron en los hechos la celebración de un nuevo contrato de concesión), las tarifas de los servicios de agua potable y desagües cloacales se incrementaron en forma considerable, a tal punto que la rebaja incial con que el consorcio Aguas Argentinas ganó la licitación fue más que compensada en un plazo de tiempo sumamente breve. Es más, a principios de 2001, se celebró un Acta-Acuerdo con la empresa concesionaria, como resultante final de la demorada -casi tres años- primera revisión ordinaria, que dio lugar a un nuevo aumento tarifario y a la incorporación de dos nuevos cargos fijos bimestrales adicionales (19).

 

En consecuencia, y tal como se desprende del Gráfico Nro. 1, la tarifa media residencial del servicio de aguas y saneamiento se ha incrementado, entre mayo de 1993 y enero de 2002 en un 88,2%. Cabe agregar, adicionalmente, que dicho incremento tarifario no guarda relación alguna con la variación de los precios al consumidor que entre el comienzo de la concesión y enero de 2002 sólo registró un crecimiento del 7,3%.

En el caso del transporte ferroviario de pasajeros, a mediados de 1997 se dispuso la "renegociación integral" de los contratos celebrados originalmente con los concesionarios. Sintéticamente, ello dio lugar a un fuerte ajuste en las tarifas (casi del 80% acumulado hasta el año 2003), a la extensión de los plazos de las concesiones, y al mantenimiento y reajuste de los subsidios pagados por el Estado (a fines de la década pasada los subsidios estatales a los operadores metropolitanos de subterráneos y ferrocarriles ascendieron a aproximadamente 350 millones de dólares, nivel prácticamente equivalente a los 400 millones de dólares de déficit de la ex-Ferrocarriles Argentinos, a partir de los que se fundamentó el traspaso del servicio a manos privadas). Como contrapartida, los concesionarios se comprometieron a realizar nuevas inversiones (algunas prefijadas contractualmente) y a renovar parte del material rodante.

Con independencia de ciertas especificidades sectoriales, de lo expuesto hasta aquí se infieren determinados patrones de desenvolvimiento comunes a los distintos servicios públicos privatizados, tanto en lo referido a los marcos regulatorios como a su impacto en la evolución tarifaria. En tal sentido, se destacan los incrementos y reestructuraciones tarifarios aplicados con anterioridad al traspaso de las empresas públicas al sector privado, la dolarización de las tarifas, la aplicación de mecanismos de actualización tarifaria que, por su naturaleza, contradicen las prohibiciones que en materia de ajustes o indexaciones de precios establece la Ley de Convertibilidad, la recurrencia a la renegociación de los contratos originales de transferencia o concesión y, como consecuencia de todo lo anterior, una evolución de los precios relativos que ha tendido a favorecer a las empresas de servicios públicos privatizadas en detrimento de, en especial, los sectores productores de bienes, y los consumidores residenciales (en particular, los de menor poder adquisitivo).

En todos los casos en que se efectuaron renegociaciones contractuales, ha primado el interés privado por sobre el social. Así, la tan declamada "seguridad jurídica", particularmente en el ámbito de las privatizaciones, parecería haber quedado en un segundo plano cuando se trató de preservar las rentas de privilegio de que gozaron las empresas de servicios públicos, en detrimento, cabe señalar, de la "seguridad jurídica" de los usuarios y consumidores.

En consecuencia, bajo muy diversas formas, la "indexación flexible" de las tarifas no sería más que la resultante de condiciones contractuales, originales o derivadas de recurrentes renegociaciones, que no han hecho más que, por un lado, eliminar todo riesgo empresario -nula exposición a cambios en las condiciones de contexto- y, por otro, garantizar, a la par de considerables incrementos en las tarifas (en especial, las abonadas por los usuarios residenciales y los segmentos empresarios de menor tamaño), elevados márgenes de beneficio para las prestatarias de los servicios públicos privatizados.

En función de lo anterior, cabe enfatizar que las empresas privatizadas han contado, a diferencia del resto de los agentes económicos que actúan a nivel local, con un seguro de cambio que les permitió quedar a cubierto de cualquier tipo de contingencia en la política cambiaria. Más precisamente, sus ingresos estuvieron dolarizados. Por otro lado, a partir de una interpretación ad-hoc de las disposiciones de la Ley de Convertibilidad, han venido ajustando sus tarifas de acuerdo a la evolución de índices de precios de los EE.UU. que, como privilegio adicional, han crecido muy por encima de sus similares en el ámbito local. En efecto, por ejemplo, entre el mes de enero de 1995 y diciembre de 2001, en la Argentina, tanto los precios mayoristas como los minoristas registraron una disminución acumulada cercana al 3%. En idéntico período, el índice de precios al consumidor (CPI) de los EE.UU. registró un incremento acumulado de aproximadamente un 18%, al tiempo que los precios mayoristas (PPI) crecieron alrededor de un 7% (Gráfico nº. 2).

 

En otras palabras, los ajustes periódicos aplicados en las tarifas de los distintos servicios públicos privatizados en la Argentina exceden, holgadamente, el propio ritmo inflacionario local (deflacionario, en los últimos años). Se trata, más precisamente, de una transferencia de rentas de privilegio a un muy reducido número de agentes económicos, a partir de disposiciones normativas de más que dudosa legalidad (20). En ese marco, el más mínimo sentido común lleva a plantearse el interrogante sobre las argumentaciones que podrían llegar a explicar el porqué los consumidores y usuarios locales debieron afrontar -y absorber- localmente el ritmo inflacionario de los EE.UU., en un contexto de deflación de los precios y, fundamentalmente, de los salarios domésticos.

Al margen de las particularidades que ha ido adoptando la elusión de la normativa legal en los distintos servicios públicos privatizados, queda en evidencia un claro denominador común: la priorización sistemática de los intereses de los consorcios responsables de la prestación de los respectivos servicios por sobre los de la sociedad en su conjunto -afectando negativamente la competitividad de numerosos sectores económicos (en particular, aquéllos, con predominancia productiva de pequeñas y medianas empresas, vinculados a la elaboración de bienes transables) y la distribución del ingreso-.

En relación con esto último, cabe incorporar una breve digresión. La distorsión de la estructura de precios relativos que tuvo lugar en los años noventa (en gran medida, como resultado de las modalidades que adoptó el programa privatizador) se dio en el marco de un proceso de apertura comercial de tipo shock, que presentó un sesgo claramente discriminatorio y asimétrico, en tanto perjudicó especialmente a aquellos mercados en los que las pequeñas y medianas empresas tenían una significativa gravitación económica. En tal sentido, debe tenerse presente que la mayoría de las empresas de menor envergadura no contó, a diferencia de una proporción considerable de las grandes firmas (muchas de las cuales, cabe enfatizar, participaron -directa o indirectamente- en la propiedad de las principales empresas privatizadas), con algunos mecanismos que le permitieran eludir y/o enfrentar exitosamente la competencia de bienes provenientes del exterior (escalas tecno-productivas y comerciales, niveles de productividad, control oligopólico de los canales de importación, posibilidad de acceso a financiamiento a tasas de interés "razonables", capacidad de reducir costos a partir del grado de integración vertical y/u horizontal de sus actividades, etc.).

En ese contexto, es indudable que la combinación del incremento de costos derivados de la evolución de los precios de los servicios públicos (en especial, el gas natural y los peajes de las principales rutas nacionales), y la distorsión en la estructura de precios relativos de la economía argentina resultante, así como el afianzamiento de un patrón de apertura de la economía con un claro sesgo importador, constituyó uno de los principales factores explicativos de la aguda crisis que atravesaron las pequeñas y medianas empresas durante el decenio de los años noventa y, por lo tanto, de la profundización de los procesos de desindustrialización y de reestructuración regresiva del tejido manufacturero local cuya génesis histórica se remonta a mediados de la década de los setenta. Lo anterior también es central para dar cuenta del aumento de la desocupación y de la concentración de la producción y el ingreso que se registró en la década pasada (21).

Notas

(9) Más allá de las formas que adopta dicha figura en los distintos marcos regulatorios y/o contratos de concesión, en 1993, el denominado "Pacto Federal para el Empleo, la Producción y el Crecimiento" (Pacto Fiscal Federal con las provincias) hizo extensiva tal cláusula de "neutralidad tributaria" al conjunto de las empresas privatizadas. Ver, en tal sentido, el Capítulo Segundo, Punto 7, Anexo I del Decreto Nro. 1.807/93, por el cual el Estado Nacional se compromete a: "Asegurar, a través de los respectivos organismos sectoriales responsables y los Entes Reguladores de servicios públicos privatizados, que las medidas impositivas a adoptarse en los distintos niveles de Gobierno Nacional, Provincial o Municipal que puedan implicar directa o indirectamente, reducciones de costos o aumento de los beneficios de las empresas prestadoras de servicios públicos y/o proveedoras de bienes y servicios en mercados no competitivos, resulten una completa transferencia de beneficios a usuarios y consumidores".
(10) Ver, a este respecto, Azpiazu, D.: "Las renegociaciones contractuales en los servicios públicos privatizados. ¿Seguridad jurídica o preservación de rentas de privilegio?", en Revista Realidad Económica, Nro. 164, mayo-junio 1999.
(11) En su Artículo Nro. 10, la Ley de Convertibilidad (Nro. 23.928) establece que, a partir de su entrada en vigencia, quedan derogadas "todas las normas legales o reglamentarias que establecen o autorizan la indexación por precios, actualización monetaria, variación de costos, o cualquier otra forma de repotenciación de las deudas, impuestos, precios o tarifas de los bienes, obras o servicios".
(12) Para tener una idea aproximada de cuánto le costaron al Estado argentino (es decir, al conjunto de la sociedad) los subsidios a las peajistas, cabe destacar que la última renegociación con los concesionarios que llevó a cabo el gobierno de De la Rúa derivó en el reconocimiento de una deuda "pública" de más de 400 millones de dólares, que se suma a las compensaciones ya percibidas por los concesionarios (alrededor de 400 millones de dólares), y a la supresión del canon que debían tributar las empresas (otros 750 millones de dólares). Al respecto, consultar Arza, C. y González García, A.: "Transformaciones en el sistema vial argentino. Las concesiones por peaje", Documento de Trabajo Nro. 3 del Proyecto "Privatización y Regulación en la Economía Argentina", FLACSO/SECYT/CONICET, febrero 1998.
(13) Poco tiempo antes de concluir el mandato del Dr. Menem, se avanzó en un intento -fallido- de renegociación integral de los contratos (prórroga de los plazos de concesión, incrementos tarifarios a cambio de la realización de obras -muchas de ellas comprometidas en los contratos originales e incumplidas por los concesionarios-, etc.). Asimismo, durante la breve gestión de gobierno de la Alianza, se encararon distintas negociaciones con las concesionarias viales, que, en la generalidad de los casos, se inscribieron en la misma línea que el gobierno anterior (garantía de nulo riesgo empresario, cambios en la normativa en consonancia con los intereses empresarios, etc.). Al respecto, consultar Azpiazu. D.: "Las privatizaciones en la Argentina. La infraestructura vial: debilidades y discontinuidades normativas y regulatorias", Area de Economía y Tecnología de la FLACSO, junio 2002, mimeo.
(14) Abeles, M., Forcinito, K. y Schorr, M.: "El mercado argentino de telecomunicaciones: perspectivas y desafíos en la etapa actual", ponencia presentada en las jornadas "Hacia el Plan Fénix. Otra Argentina es posible. De la crisis al crecimiento con equidad", Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad de Buenos Aires, abril 2002.
(15) Con respecto al rebalanceo de las tarifas telefónicas, vale la pena introducir dos comentarios. En primer lugar, cabe destacar que la reconfiguración de los cuadros tarifarios había sido establecida en el Decreto Nro. 2.585/91. Mediante dicha normativa se autorizó la reestructuración de los cuadros tarifarios en función de un mecanismo que permitía la compensación de reducciones en las tarifas internacionales e interurbanas con incrementos en el costo del servicio urbano, siempre y cuando, ello tuviera efectos neutrales sobre los ingresos empresarios. Sin embargo, esto último no se cumplió, lo cual se visualiza en que entre 1996 y 1997 (es decir, antes y después del rebalanceo), se registró un incremento de consideración en las ventas y, fundamentalmente, en las ganancias de Telecom Argentina y Telefónica de Argentina, así como en sus respectivas tasas de rentabilidad. En segundo lugar, con respecto a las características político-institucionales en que se inscribió el rebalanceo cabe mencionar que, si bien se lo empezó a aplicar desde febrero de 1997, la Corte Suprema de Justicia recién se expidió sobre su legalidad en mayo de 1998. Al respecto, una investigación reciente concluye que Telefónica de España le habría entregado a Raúl Moneta (uno de los propietarios del CEI Citicorp Holdings, en ese momento el segundo mayor accionista de Telefónica de Argentina) una cuantiosa suma de dinero para "comprar" los votos de la Corte. Con respecto a esto último, ver la edición del 12/5/2001 del diario español El País.
(16) El marco regulatorio del sector gasífero establece que las variaciones del precio mayorista de gas (en "boca de pozo") deben ser automáticamente trasladadas por las distribuidoras a los usuarios al inicio del período invernal y del período estival. Naturalmente, ello desestimula que la distribuidora negocie precios más bajos con los productores; desincentivos que se ven potenciados aún más si se tiene en cuenta que la estructura del -desregulado- mercado productor se caracteriza por presentar un elevado grado de concentración (lo cual otorga a las pocas empresas que actúan en el mismo un elevado poder relativo de negociación, a la vez que una amplia libertad en lo que a fijación de precios respecta), y porque un conjunto reducido de grandes actores económicos (Pérez Companc, Repsol, Soldati y Techint) participa en el mercado en los segmentos de producción, transporte y distribución, además de en carácter de grandes usuarios industriales (o, en otros términos, se trata de actores que participan en el sector tanto en calidad de demandantes como de oferentes). Como era de esperar, todo ello trajo aparejado subas considerables en el precio mayorista y, por esa vía, en las tarifas finales abonadas por los distintos usuarios. Para un tratamiento de estas cuestiones, consultar Azpiazu, D. y Schorr, M.: "Desempeño reciente y estructura del mercado gasífero argentino: asimetrías tarifarias, ganancias extraordinarias y concentración del capital", op. cit..
(17) Cabe destacar que tanto en el sector gasífero como en el eléctrico, la dolarización de las tarifas y las cláusulas que viabilizan la indexación de las mismas en función del comportamiento de los precios estadounidenses no están incluidas en las respectivas leyes marco sino en sus decretos reglamentarios.
(18) Ver, entre otros, Abdala, M. y Spiller, P.: "Instituciones, contratos y regulación en Argentina", Editorial Temas, 1999.
(19) Para un tratamiento detenido de estas cuestiones, consultar Azpiazu, D. y Forcinito, K.: "La renegociación permanente, los incumplimientos empresarios y las rentas de privilegio. La regulación pública del sistema de agua y saneamiento en el Area Metropolitana", en Azpiazu, D., Forcinito, K. y Schorr, M.: "Privatizaciones en la Argentina. Renegociación permanente, consolidación de privilegios, ganancias extraordinarias y captura institucional", Documento de Trabajo Nro. 2 del Proyecto "Privatización y Regulación en la Economía Argentina", FLACSO-Sede Argentina, 2001; y Lentini, E.: "El impacto en la concesión de agua y saneamiento del Area Metropolitana. Un análisis preliminar", presentación realizada en el Seminario "Los servicios públicos en el nuevo escenario económico", ETOSS, Buenos Aires, febrero 2002.
(20) Al respecto, si se calcula, sólo para el año 2000, cuánto facturaron de más Telecom Argentina y Telefónica de Argentina, las ocho distribuidoras que continuaron a Gas del Estado, y Edenor y Edesur, como producto de haber ajustado sus respectivas tarifas en función de la inflación norteamericana (o, en otras palabras, si se cuantifican sus ingresos excedentes ilegales) se obtiene un monto global del orden de los 2.400 millones de dólares.
(21) Un tratamiento más detenido de todas estas cuestiones se puede consultar en Azpiazu, D., Basualdo, E. y Schorr, M.: "La industria argentina durante los años noventa: profundización y consolidación de los rasgos centrales de la dinámica sectorial post-sustitutiva", Area de Economía y Tecnología de la FLACSO, mayo 2001, mimeo.

 

 


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