Secciones: Economía - El Problema EspañolTítulo: PROPUESTAS EN ÉPOCA DE CRISIS. NECESIDAD DE UN PLAN ESPECIAL DE LA ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA- Enlace 1 - Enlace 2 Texto del artículo:
PROPUESTAS EN ÉPOCA DE CRISIS. NECESIDAD DE UN
PLAN ESPECIAL DE LA ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA
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PROPUESTAS EN ÉPOCA DE CRISIS. NECESIDAD DE UN
PLAN ESPECIAL DE LA ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA
INDICE
1.- EFECTOS DE LA CRISIS Y POSIBLES SOLUCIONES
1.1. Parámetros de la crisis
1.2. Posibles Soluciones
1.3. La Agencia Tributaria ante la crisis
2. EL FRAUDE FISCAL EN ESPAÑA
2.1. Magnitud del problema
2.2. Cuantificación
2.3. Opinión de los ciudadanos sobre el fraude fiscal
2.4. Voluntad política de luchar contra el fraude fiscal
3. PLAN ESPECIAL DE ACTUACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA
3.1. Características básicas del plan especial de actuación
3.2. Incremento de los medios humanos en la lucha contra el fraude
3.3. Medidas organizativas
3.4. Medidas normativas
4. CONCLUSIONES
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1. EFECTOS DE LA CRISIS Y POSIBLES SOLUCIONES
1.1 PARÁMETROS DE LA CRISIS.
La crisis sorprende cada día con nuevos datos negativos para la economía española sin
que se pueda decir que se ha tocado fondo. Distintos informes de Organismos
Internacionales indican que la crisis en España ha tenido efectos más perniciosos que en
otros países y que la recuperación tardará más que en otros países de nuestro entorno
donde ya se están mostrando signos de despegue.
La gravedad de la situación por la que atraviesa la economía española se hace visible en
los indicadores económicos, especialmente en la existencia de más de cuatro millones de
parados, multitud de cierres de pequeñas y medianas empresas; cuentas públicas al
borde del colapso y, como consecuencia de todo ello, en unos niveles de déficit nunca
vistos hasta el momento.
Se prevé que el déficit público alcance al final de año el 10% del Producto Interior Bruto,
lo que supone un agujero de 100.000 millones de euros. No hay que olvidar que, según
el Pacto de Estabilidad Comunitario, el déficit no debe superar el 3% para el año 2012.
1.2. POSIBLES SOLUCIONES.
En el presente documento no se pretende enjuiciar la idoneidad de las medidas de
política tributaria adoptadas por el Gobierno – como reducir el gasto, la subida de
impuestos, o que las subidas afecten a los impuestos directos o indirectos – sino que
pretende aportar propuestas encaminadas a que la lucha contra el fraude fiscal sea uno
de los principales elementos sobre el que pivote la recuperación económica.
En cuanto a las medidas para reducir el importe del déficit, el debate político se ha
centrado casi en exclusiva en la necesidad de subir impuestos o reducir gastos. El
Gobierno ha optado por una subida de impuestos, con un efecto recaudatorio previsto
que no alcanzará los 11.000 millones de euros, cifra que contrasta con la magnitud del
déficit existente.
La función principal de los Inspectores de Hacienda es la aplicación del sistema tributario
vigente, desarrollando su función no sólo en la Agencia Tributaria sino en otros centros
directivos y órganos. Para la Organización Profesional de Inspectores de Hacienda del
Estado (IHE), además de la reducción del gasto público o la subida de impuestos, existe
otra no menos importante y es la de poner todo su empeño en que paguen sus
impuestos aquellos que hasta ahora no lo hacen. De hacerlo, ello tendría un impacto
recaudatorio muy superior a la de cualquier subida de impuestos.
1.3. LA AGENCIA TRIBUTARIA ANTE LA CRISIS.
La Agencia Tributaria tiene encomendada la aplicación efectiva del sistema tributario
estatal y aduanero, así como de aquellos recursos de otras Administraciones Públicas
nacionales o de la Unión Europea, cuya gestión se le encomiende por ley o por convenio.
Ante ello, habría que preguntarse si esta función tan significativa y tan directamente
relacionada con los ingresos del Estado se está llevando a cabo de forma eficaz. En
opinión de la Organización de Inspectores de Hacienda (IHE), la respuesta es
lamentablemente negativa.
En una situación como la actual, la AEAT no debe mirar para otro lado y actuar como si
no se pudiera hacer nada más: una de sus funciones principales es la lucha contra el
fraude fiscal y a todas luces el resultado de este cometido presenta serias deficiencias.
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Inspectores de Hacienda del Estado (IHE) propone en este documento un Plan Especial
de Actuación de la Administración Tributaria que, de llevarse a cabo de forma decidida
por el Gobierno, aportaría mayores ingresos para el Estado y las CCAA, sin que ello
suponga en el momento actual, coste presupuestario adicional.
2. EL FRAUDE FISCAL EN ESPAÑA
2.1 MAGNITUD DEL PROBLEMA.
El fraude fiscal no es un fenómeno nuevo en la sociedad española. No se necesitan
sofisticados estudios o encuestas para conocer la magnitud del fraude fiscal en España
porque a diario se puede comprobar la alegría con la que se ofrecen en el mercado
servicios u operaciones sin factura, facturas sin IVA, u operaciones con una parte en
negro. Esta situación explica el poco temor que el defraudador tiene a ser descubierto, la
falta de repudio social ante el fraude fiscal y, en consecuencia, el fracaso de la
Administración en sus planes de lucha contra el fraude.
Ningún Gobierno español ha querido realizar hasta la fecha ningún estudio en
profundidad sobre la economía sumergida y el fraude fiscal en España, amparándose en
la dificultad para su realización. Sería deseable que esta situación cambiase, ya que la
propia Unión Europea está tomando conciencia de la gravedad del fraude.
El Parlamento Europeo, en un Informe de 17 de julio de 2008, se lamenta de que no se
disponga de cifras precisas, debido a que las normas nacionales para la presentación de
información varían considerablemente. Así, reclama una recopilación unitaria de datos en
todos los Estados miembros que ofrezca transparencia y sirva de base a las medidas
nacionales contra el fraude fiscal. Además, la institución europea pide a la Comisión que
se plantee la creación de un sistema uniforme europeo de recogida de datos y de
producción de datos estadísticos sobre el fraude fiscal. El objeto es poder evaluar de la
manera más precisa posible la magnitud real de este fenómeno. El informe del
Parlamento Europeo reconoce que las estimaciones sobre las pérdidas globales (directas
e indirectas) de ingresos fiscales originadas por el fraude fiscal se sitúan en Europa entre
los 200.000 y los 250.000 millones de euros anuales.
Pese a que no existe un estudio oficial en España sobre el fraude fiscal, hay informes no
oficiales que en términos porcentuales cuantifican el fraude en una horquilla del 20-25%,
lo que supone el doble que la media del existente en la Unión Europea.
Esta situación se ve corroborada por otros datos adicionales. El primero se refiere al
dinero en metálico en España, que supone el 10% del PIB, frente al 5% de la zona euro y
el 6% de EEUU, y ello a pesar de que España tiene una de las redes de cajeros
automáticos y sucursales bancarias más utilizadas de Europa. Otro es el referido al
enorme volumen de billetes de 500 euros que circula por España, cifrado en 111 millones
de euros, cuantía que supone un 30% del total emitido en la Unión Europea y el 64% del
valor total del efectivo en manos de los españoles. La cifra de este tipo de billetes se ha
multiplicado por siete respecto de los existentes en 2002, año de puesta en circulación
del euro.
2.2 CUANTIFICACIÓN.
Teniendo en cuenta que entre un 20 y un 25% del PIB español no paga los impuestos
que les corresponde, que el Producto Interior Bruto ha alcanzado el billón de euros y que
la presión fiscal media supera el 30% (37,1% en el año 2007 y 32,80% en el año 2008),
el importe de las cuotas no ingresadas cada año podría suponer más de 70.000 millones
de euros.
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De acuerdo con esos datos, y sabiendo que el período de prescripción establecido en la
Ley General Tributaria es de cuatro años, se puede cifrar aproximadamente en 280.000
millones de euros las cuotas tributarias que no se han ingresado, y que con una
actuación decidida del Gobierno y siempre que se pongan en marcha mecanismos de
actuación, una parte considerable de dicho importe se podrían ingresar en las arcas
públicas.
La magnitud de las cifras anteriores choca con el importe de 11.000 millones de euros
como efecto recaudatorio de la subida de impuestos que pretende aprobar el Gobierno,
con la particularidad – y esto no se debe olvidar – de que el importe de la subida
aprobada va a recaer sobre los que ya están pagando.
Los datos sobre el fraude en España ponen de manifiesto la magnitud del problema, y
desde IHE no se entiende la autocomplacencia de las autoridades tributarias con los
resultados obtenidos en los últimos años, basada una y otra vez en la obtención de una
determinada deuda tributaria de las liquidaciones efectuadas por la Administración, o de
las declaraciones complementarias, como efecto inducido.
Como resultado de las actuaciones realizadas en los años 2005 a 2008 con el Plan de
Prevención del Fraude Fiscal, la deuda recuperada se ha cuantificado en unos 28.000
millones de euros que comparada con el importe de fraude existente, la deuda
recuperada no llega al 10%. Con estos datos, de ninguna forma se puede hablar de
resultados satisfactorios.
2.3 OPINIÓN DE LOS CIUDADANOS SOBRE EL FRAUDE FISCAL.
En la calle no se percibe una especial preocupación de los defraudadores por las
posibilidades de ser descubiertos. Y esa percepción se refleja también en los estudios
sociológicos sobre el tema.
Según los datos de la encuesta del Centro de Investigaciones Sociológicas (CIS) de julio
de 2008, la mayoría de los españoles (un 82%) considera que en España hay mucho o
bastante fraude fiscal, el mismo porcentaje que piensa que si la gente no engaña más es
por miedo a una revisión. Además, un 52,1% cree que “casi todo el mundo” engaña algo
al pagar sus impuestos y la Administración ya cuenta con ello.
Si se analiza la misma encuesta con la realizada en el mes de julio del 2002, se verifica
que la situación no ha variado de forma significativa, ya que el 79,6% creían que existía
mucho o bastante fraude. Otro dato interesante de dicho estudio es que el 67% de los
españoles opina que el fraude ha aumentado en la última década (1998-2008).
Se puede concluir, por tanto, que existe una enorme divergencia entre las opiniones de
los ciudadanos y de Inspectores de Hacienda, con la de las autoridades tributarias,
considerando estas últimas que los resultados obtenidos hasta ahora han sido brillantes,
basados en meros datos cuantitativos de carácter absoluto.
2.4 VOLUNTAD POLÍTICA DE LUCHAR CONTRA EL FRAUDE FISCAL.
Para la solución efectiva de cualquier problema es necesario el cumplimiento de dos
requisitos: el convencimiento de la existencia del problema y el acierto en las medidas
que se proponen para solucionarlo. Hasta el momento, ninguna de las condiciones se ha
dado en la lucha contra el fraude fiscal en nuestro país.
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A pesar de que tanto el Gobierno actual, como los anteriores, subrayen una y otra vez
que una de sus líneas de actuación prioritaria es la lucha contra el fraude fiscal, la
realidad es muy diferente. Las medidas aprobadas, un Plan de Prevención, sin la dotación
de los medios necesarios, y una Ley de Medidas, sin reflejar las más necesarias y
significativas, se han demostrado insuficientes para combatir el fraude fiscal con la
intensidad necesaria.
Ninguna de las medidas aprobadas hasta el día de hoy ha producido un cambio sustancial
en la situación global de fraude fiscal en España, a pesar de la complacencia que siempre
han mostrado los Gobiernos del signo político que sea, con los resultados cuantitativos
que exhiben. Existen medidas efectivas capaces de cambiar la situación – y en el
presente documento se analizan – pero es necesario un requisito primordial para
ponerlas en marcha: una clara voluntad política para llevarlas a cabo.
Esta falta de voluntad política en la que insisten los Inspectores de Hacienda se hace
evidente en distintas actuaciones del Gobierno: la eliminación de las competencias de la
Inspección para comprobar los requisitos de las SICAVs; el intento fallido en el
Reglamento de Aplicación de los Tributos de quitarle la competencia para resolver las
actas más complicadas y delicadas, o la aprobación de normas que favorecen la
utilización de los paraísos fiscales.
En resumen, el primer requisito indispensable para combatir de verdad el fraude
fiscal es un cambio radical en la actitud del Gobierno. Se dé o no este cambio de
actitud necesario, la Organización Profesional de Inspectores de Hacienda (IHE)
seguirá aportando ideas y soluciones constructivas para que la el fraude fiscal
deje de ser una rémora para la recuperación económica de España.
3. PLAN ESPECIAL DE ACTUACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN
TRIBUTARIA
3.1 CARACTERÍSTICAS BÁSICAS DEL PLAN ESPECIAL DE ACTUACIÓN
Objetivo: Reducir el porcentaje del fraude fiscal a términos residuales, situándonos en el
nivel de los países del entorno, con un efecto recaudatorio directo e indirecto de más de
100.000 millones de euros. El efecto directo es el resultado de las liquidaciones por actos
de liquidación y gestión tributaria efectuados por la Administración Tributaria, y el efecto
indirecto es el ingreso de mayores cuotas tributarias en todos los impuestos, como efecto
inducido del mismo.
Medición de resultados. Para evaluar el impacto del plan, el Instituto de Estudios
Fiscales deberá efectuar un estudio, durante el primer semestre del año 2010, sobre el
índice de fraude fiscal en España, y al finalizar el plan se repetirá el mismo estudio para
determinar la variación respecto de la situación inicial.
Duración: Cuatro años, desde 2010 a 2013.
Medidas: Incremento de los medios humanos y materiales en la lucha contra el fraude,
y aprobación de las medidas normativas y organizativas necesarias. Para conseguir la
eficacia deseada se han de adoptar todas las medidas de forma conjunta. De lo contrario
y a modo de ejemplo, los efectos de un mayor incremento de medios humanos se verían
diluidos sin los cambios legales u organizativos necesarios.
Coste presupuestario: cero euros.
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Financiación: Una de las fuentes de financiación de la AEAT consiste en percibir un
porcentaje del 5% de la recaudación bruta obtenida en el año derivada de los actos de
liquidación y gestión recaudatoria acordados o dictados por la Agencia Tributaria. El plan
especial se financiará con el 5% de los mayores ingresos que se obtengan sobre los
previstos.
3.2 INCREMENTO DE LOS MEDIOS HUMANOS EN LA LUCHA CONTRA EL FRAUDE.
Medida 1. Incremento de los medios humanos en la AEAT.
- Situación actual
En diferentes documentos la Organización de Inspectores de Hacienda del Estado (IHE)
ha subrayado la insuficiencia de los medios humanos destinados a la lucha contra el
fraude fiscal. En términos globales, figuran adscritos a dicha función unos 5.000
funcionarios de los 27.000 que integran la plantilla de la AEAT.
Según los informes de la OCDE, una de las características de la Administración Tributaria
española es que tiene una de las tasa más bajas de coste por euro recaudado de los
países que integran dicha Organización. En algunas áreas de la Agencia Tributaria, este
dato puede ser significativo de la gran eficacia lograda mediante la utilización de los
avances tecnológicos y herramientas informáticas, con evidentes beneficios para los
ciudadanos. Pero en el área de Inspección, este índice solamente pone de manifiesto que
no se destinan los medios humanos y materiales necesarios en la lucha contra el fraude
fiscal.
Un ejemplo muy significativo de la situación se refiere a la deficiente composición de los
equipos de inspección, muchos de ellos integrados por un solo inspector. Eso supone que
las múltiples tareas administrativas que conlleva el procedimiento de inspección sean
efectuadas por el Inspector o, en su caso, por el Técnico de Hacienda, ante la falta de
personal administrativo. El tiempo dedicado a estas tareas va en detrimento del que se
necesita dedicar a las de comprobación e investigación. Sirva un ejemplo: hace unos
días, un Inspector de Hacienda remitió un correo electrónico a IHE en el que manifestaba
su envidia hacia los escolares ya que según el plan aprobado por el Gobierno, iban a
tener un ordenador portátil. Dicho inspector – subrayaba – iba a comprobar a las
grandes empresas “armado” con su bolígrafo y papel autocopiativo para hacer las
diligencias.
Año tras año se asiste al despliegue de medios humanos y materiales que la AEAT utiliza
para abordar la campaña del IRPF: se adquieren nuevos equipos informáticos y se
contratan temporalmente unas 1.300 personas durante 6 meses. Se trata de un esfuerzo
loable y muy necesario ya que las áreas de atención al contribuyente deben ser
reforzadas. Pero esta disposición de medios para la campaña de Renta pone de
manifiesto las diferencias existentes en otras áreas de la AEAT. Concretamente, el
Departamento de Inspección dedicado a la lucha contra el fraude no dispone ni siquiera
temporalmente de medios extraordinarios que serían necesarios para que su trabajo sea
más eficaz.
- Cómo incrementar los medios humanos.
En opinión de los Inspectores de Hacienda, el objetivo de la AEAT debería consistir en
incrementar los efectivos necesarios, a través de la oferta de empleo público de los
próximos años, en 600 Inspectores de Hacienda, 3.000 Técnicos de Hacienda, 1.000
Agentes Tributarios y 1.000 administrativos. Con dichos incrementos se duplicaría la
plantilla actual en la lucha contra el fraude.
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Los Inspectores de Hacienda llevan años reclamando a las autoridades que se contemple
a la Agencia Tributaria entre las excepciones a las limitaciones de oferta de empleo
público que se reflejan en la Ley de Presupuestos Generales del Estado de cada año con
el fin de que se puedan aumentar los efectivos dedicados a la lucha contra el fraude.
Existe un dato adicional muy importante, y es que la edad media de los trabajadores de
toda la AEAT se aproxima a los 50 años, por lo que si no se realiza una planificación
adecuada de sus recursos humanos, la Agencia podría tener un problema importante de
falta de efectivos en los próximos años, difícil de cubrir mediante los procesos de
selección habituales.
Dada la lentitud de los procesos de selección y la urgencia de aplicación del Plan Especial
propuesto, el incremento de medios humanos a corto plazo sólo puede provenir del
aumento de la jornada diaria de trabajo para los funcionarios de la AEAT destinados a la
lucha contra el fraude. Esta medida debe ser limitada temporalmente al plazo de
ejecución del plan especial propuesto.
Además de la falta de medios, habría que abordar su ubicación. Es imprescindible que las
mayores empresas tengan un mayor control fiscal. En estos momentos, habría que
preguntarse si 90 equipos de inspección y 180 inspectores pueden controlar a las 3.000
mayores empresas entre las que se incluyen todas las del IBEX-35. Estas grandes
empresas ingresan más de la mitad del impuesto de Sociedades, un tercio del IVA y más
de un 35% de las retenciones del trabajo. Si hay que hacer un esfuerzo adicional de
control, este es uno de segmentos por donde habría que empezar.
Medida 2. Plan de recuperación de la deuda pendiente en las
Dependencias de Recaudación.
Según la memoria de la AEAT de 2008, a final de este ejercicio existían 10.242 millones
de euros de deuda pendiente de gestión en las Dependencias de Recaudación de la AEAT.
El Plan Especial de Actuación de la Administración Tributaria debe implicar el
acortamiento de los plazos de recuperación de la deuda, incrementando los recursos
humanos y los medios materiales destinados a tal fin, no solamente para reducir el
importe anterior, sino para atender las mayores deudas resultantes de las actuaciones
del plan especial que se propone.
Medida 3. Plan de recuperación de la deuda pendiente en los Tribunales.
Una medida complementaria del plan especial de la AEAT debe consistir en adoptar
medidas concretas para acortar los plazos en la recuperación de la deuda pendiente en
los Tribunales Económico Administrativos, tanto la existente actualmente como la relativa
a los expedientes que puedan recibir en el futuro. No tendría sentido incrementar
sustancialmente las actuaciones de la Inspección mientras la deuda que entra en dichos
Tribunales quede atascada ante la falta de medios.
Para evitar las distorsiones organizativas que existen actualmente, hay que acometer
reformas en los Tribunales Económico Administrativos, trasladando a los mismos las
categorías profesionales que tienen los Inspectores en la AEAT, y adscribiendo a
Inspectores de Hacienda a las vocalías tributarias, de acuerdo con la normativa vigente y
que a todas luces, actualmente se incumple.
Existe una importante deuda derivada de las actuaciones de la Administración Tributaria
en los tribunales contencioso administrativos y en los penales. Así, el importe de la
deuda por delito fiscal pendiente de resolver en los tribunales penales supera los 4.500
millones de euros, (Cifras del Observatorio del Delito Fiscal 2006); la deuda pendiente en
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el Contencioso del Tribunal Supremo es de 6.000 millones de euros; y la cifra es de
varios miles de millones más en el resto de Tribunales Contenciosos.
Por ello, se hace necesario reforzar la plantilla de los servicios jurídicos de la AEAT y del
Estado y acometer un plan de recuperación de esa deuda pendiente.
Para Inspectores de Hacienda, no es de recibo que en el caso de rentas controladas, si no
se paga o avala una declaración paralela – aunque se haya recurrido – se embargue la
cuenta corriente en un plazo de meses y que, por el contrario, “presuntos delincuentes”
no ingresen un solo euro ni quede garantizado su cobro en periodos que se pueden
dilatar hasta en 10 años.
3.3 MEDIDAS ORGANIZATIVAS
La Inspección debe acometer un profundo cambio en sus sistemas de trabajo con la
adopción de medidas que han de ser planificadas con meses de antelación, teniendo en
cuenta que cualquier reorientación de los planes de inspección conlleva un retardo
temporal debido a que todos los equipos de inspección tienen comprobaciones en curso
que no se pueden archivar. Por ello, cualquier cambio en la planificación se ha de
efectuar siempre con meses de antelación.
Medida 4. Priorizar la lucha contra el fraude fiscal como objetivo principal
de la Inspección.
El objetivo principal del Plan de Prevención del Fraude ha sido el de fomentar el
cumplimiento voluntario que – siendo un objetivo loable – no debe hacer olvidar la
necesidad de actuaciones para perseguir el fraude fiscal. Como ejemplo, sirva el plan de
comprobación de los tenedores de billetes de alta denominación (500 euros), a los que se
les ha ofrecido la posibilidad de presentar declaraciones complementarias. Con esta
actuación, se han quedado sin sancionar las conductas defraudatorias descubiertas con la
información obtenida de las entidades financieras y, además se ha producido una serie
de efectos perniciosos en aquellos contribuyentes sobre los que finalmente ha tenido que
actuar la Inspección: la prescripción inevitable de muchos expedientes o la dificultad en
obtener las pruebas después de haber sido avisados los contribuyentes.
Situación similar ha tenido lugar este año en relación con la tributación de los despachos
profesionales, a los que en marzo de 2009 se les remitió un escrito explicándoles los
mecanismos de fraude más utilizados. Además se les anunciaba que el Departamento de
Inspección estaba realizando una búsqueda sistemática de los que hayan cometido
dichos fraudes y se les decía que se procedería a iniciar comprobaciones inspectoras,
siempre que no se produzca con anterioridad la presentación de declaraciones
extemporáneas tendentes a corregir dichas irregularidades.
Con este tipo de actuaciones se les está enviando a los defraudadores un mensaje muy
claro: “no te preocupes si no pagas tus impuestos porque si la cuantía es importante te
van a avisar antes para que presentes la complementaria”.
Para Inspectores de Hacienda del Estado, actuaciones como las anteriormente descritas
contrastan con las realizadas ante incumplimientos de los contribuyentes de rentas
controladas, a los que no se les avisa ni se les ofrece dicha posibilidad, sino todo lo
contrario y, el menor incumplimiento, es sancionado.
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Medida 5. Cambiar los sistemas de trabajo de la Inspección, potenciando
la investigación.
Una de las peticiones de los Inspectores de Hacienda en los últimos años – no atendidas
por nuestras autoridades tributarias – ha sido cambiar el sistema de objetivos, basados
en lograr un número de actuaciones que fueran siempre superior a la del año anterior.
Es necesario que la actuación de la Inspección se dirija a descubrir los ingresos ocultos
no declarados y los fraudes más graves, situación que requiere un componente
importante de investigación, y no de mera comprobación de lo declarado. La imposición
como objetivo de la Inspección de un número excesivo de actuaciones produce efectos
muy negativos, ya que se finalizan muchas actuaciones regularizando solamente los
incumplimientos más visibles del contribuyente. Una de las medidas adoptadas para
lograr esos objetivos numéricos se refiere a que las comprobaciones inspectoras se
limitan solamente a dos años, en vez de comprobar todo el período pendiente de
prescripción, que es de cuatro años.
Resulta muy contradictorio que una parte importante de la Inspección se dedique a
comprobar básicamente lo declarado, mientras que existen fraudes de tipo organizado y
delictivo que no se comprueban porque no se destinan a ello los efectivos necesarios. El
problema principal de esta situación es la reticencia frontal de las autoridades tributarias.
A éstas les resulta más fácil presentar unos resultados cuantitativos y, en apariencia,
“brillantes” (basados en meras estadísticas de incremento del número de actuaciones y
de actas), aunque estas tengan dudosa eficacia para corregir el fraude fiscal.
Las propuestas de Inspectores de Hacienda durante los últimos años – que han quedado
sin respuesta por parte de las autoridades tributarias – han ido encaminadas a la
necesidad de cambiar los objetivos de la inspección, para potenciar la investigación
en detrimento de las actuaciones de mera comprobación; anular o modificar
sustancialmente el baremo que mide las actuaciones de la Inspección y su sistema de
productividad, basado en el número de actuaciones; y acometer las reformas
organizativas necesarias.
Sería de difícil explicación que los Inspectores de Hacienda se lamenten de la falta de
medios humanos y, sin embargo, no critiquen los medios que se destinan a intentar
valorar el trabajo realizado. Para ello se emplea un complejísimo baremo que sólo
pretende que los resultados numéricos se reflejen en unas aplicaciones informáticas para
que así las autoridades tributarias puedan utilizarlas.
Medida 6. Reorientar los planes de inspección.
Los planes de Inspección deberían reorientarse y contemplar dos variaciones:
La primera de ellas se refiere al número de planes parciales que se pretenden efectuar
cada año. Así, el Plan Nacional de Inspección se desglosa en más de 100 planes de todo
tipo, cuyo resultado es que no se puede actuar en todos ellos con la intensidad necesaria.
La segunda se refiere a cambios concretos en determinados planes, ya que la Inspección,
en esta época de crisis, sigue actuando como si esta situación económica no existiera.
Para Inspectores de Hacienda carece de sentido que el 40% de la plantilla de la
Inspección esté actuando en este momento sobre el sector inmobiliario.
Además, en la reorientación de los planes de inspección que IHE estima necesarios, se
incluye el incremento de las actuaciones para combatir la economía sumergida y los
fraudes organizados. Para ello se deben poner en marcha:
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• Plan contra la economía sumergida. Se deben efectuar actuaciones sobre el
terreno (peinados fiscales), así como el uso intensivo de las herramientas
informáticas y de la información disponible para detectar la economía sumergida.
• Plan de facturas falsas del régimen de módulos.
• Plan de testaferros y personas interpuestas. Se deben realizar la obtención de
información permanente y sistemática para descubrir personas físicas que son
utilizadas como testaferros para ocultar la verdadera identidad de los titulares de
rentas y bienes. Se ha llegado a utilizar como testaferros a personas insolventes,
indigentes, enfermos internados en psiquiátricos o enfermos terminales.
• Plan de sociedades pantalla e instrumentales. Es necesario investigar los
llamados “nichos de sociedades”, en lo que resulta habitual la existencia de
decenas de sociedades en el mismo domicilio fiscal, creadas a la espera de poder
ser utilizadas. Además, deberían ser investigadas de forma sistemática las
personas que figuren como administradores de redes de sociedades.
• Plan de signos externos. Su objetivo es detectar incrementos de patrimonio
que no guarden correlación con las rentas declaradas. Para ello resultaría muy útil
la información proveniente del suprimido Impuesto sobre el Patrimonio o de una
nueva declaración sobre bienes, derechos y deudas.
Sin la aprobación del Plan Especial de la Administración Tributaria algunas de estas
propuestas y planes serían de difícil realización debido a los recortes presupuestarios que
ha supuesto que apenas se hayan realizado actuaciones en la calle por no disponer de
gastos para los desplazamientos. Se ha pasado del eslogan del Plan de Prevención del
Fraude Fiscal de “Sacaremos a los Inspectores a la calle” al actual de “No sale nadie
porque no hay dinero ni para la gasolina”. Esto último se refleja en la reducción del
presupuesto para la Agencia Tributaria que se contempla en el Proyecto de Ley de
Presupuestos Generales del Estado 2010.
4. MEDIDAS NORMATIVAS
Muchas de las reformas normativas más significativas que se contemplan para este Plan
Especial de la Administración Tributaria se han reflejado en documentos anteriores de la
Organización de Inspectores de Hacienda del Estado.
Medida 7. Aprobar una nueva declaración sobre bienes, derechos y
deudas, en sustitución del suprimido I. sobre el Patrimonio.
El Impuesto sobre el Patrimonio cumplía una función en la adaptación del sistema fiscal
en su totalidad al principio de capacidad económica. Nació con un objetivo de control de
la renta y de las actividades ilícitas que producen elevados rendimientos, que no se
declaran en el IRPF pero que se traducen en acumulaciones patrimoniales que podrían
ser objeto de control por este impuesto.
Ante el supuesto del no restablecimiento del eliminado Impuesto sobre el Patrimonio, los
Inspectores de Hacienda ven necesario la aprobación de una nueva declaración sobre
bienes, derechos y deudas a presentar junto con la del IRPF. Esta declaración no
supondría ingresos de cuotas impositivas pero sería muy útil como elemento de control y
como instrumento para la lucha contra el fraude y la corrupción.
Medida 8. Atribución legal de la competencia de comprobación de los
requisitos fiscales de las SICAVs a la Agencia Tributaria.
Aunque es necesario que determinados contribuyentes estén sujetos a distintos controles
administrativos por parte de distintos órganos, la Organización de Inspectores de
Hacienda (IHE) considera que debe ser la AEAT quien debe tener la competencia para
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comprobar la tributación de los contribuyentes, conforme a lo previsto en la normativa
fiscal, así como la comprobación de los requisitos para que puedan gozar de
determinados beneficios fiscales o la tributación en regímenes fiscales especiales.
En relación con las SICAV, es importante separar claramente su régimen de tributación y
los requisitos que tienen que cumplir para tributar de esa forma. El régimen de
tributación de estas entidades ha sido una opción de política tributaria de los diferentes
Gobiernos, y por tanto, los Inspectores de Hacienda, como colectivo, no deberían entrar
a valorar dicha opción. No obstante, la Inspección de Hacienda tiene mucho que decir
respecto al cumplimiento de los requisitos para poder tributar en ese régimen fiscal, por
ser ésta una de sus funciones más importantes: comprobar que todos los ciudadanos y
entidades cumplen con la normativa vigente.
- Planes de inspección de estas entidades y de sus socios.
La situación de las SICAV constituye la única excepción en la historia de la democracia
española en la que Hacienda no ha podido regularizar la situación fiscal de unos
contribuyentes que han incumplido de forma reiterada la ley. La situación, denunciada a
lo largo del tiempo por Inspectores de Hacienda provoca una gran desmoralización en los
contribuyentes honestos, al comprobar que “hay diferentes varas de medir”, a pesar de
que en la Constitución se manifiesta que “todos somos iguales ante la Ley”.
A lo largo de los años se han realizado diversos planes en los últimos años: Uno de ellos
fue el de 1996 sobre las entidades denominadas SIM en los que se descubrió un fraude
de casi un billón de pesetas (6.000 millones de euros), pero que quedó paralizado y, por
tanto, prescritas las posibles deudas tributarias.
En 2002 y 2003 se implantó un nuevo plan de comprobación de socios y partícipes de
SICAV bajo un programa denominado “Comprobación de socios de Sociedades” y
centrado en 112 entidades. Su resultado demostró que los socios de dichas entidades
realizaron operaciones de compraventa en Bolsa con acciones de SIM Y SIMCAV,
manipulando su valor para generarse importantes pérdidas ficticias.
En 2004 se inició otro plan de comprobación del cumplimiento de los requisitos por las
SICAV. El resultado fue el levantamiento de actas exigiendo la tributación al 35% de las
rentas obtenidas al no cumplirse los requisitos exigidos para gozar del régimen tributario
especial del 1%. Además, se puso de manifiesto la utilización de los llamados
“mariachis”, o testaferros para cumplir el requisito del mínimo de 100 accionistas. Ante
las actuaciones, primero se intentó aprobar una amnistía fiscal encubierta y
posteriormente suavizar los requisitos exigidos, y darle a la CNMV la atribución de las
competencias para verificar el cumplimiento de los requisitos fiscales, con carácter
retroactivo.
Cuando se están subiendo los impuestos a los contribuyentes que sí los pagan, resulta
inadmisible la situación de ausencia de control fiscal de las SICAV. En opinión de
Inspectores de Hacienda, este es uno de los elementos claves de la falta de conciencia
fiscal en España.
Medida 9. Introducción en la Ley General Tributaria de un régimen
especial para determinados contribuyentes defraudadores.
La normativa tributaria y sus procedimientos están previstos para las actuaciones de
comprobación e investigación relativas a contribuyentes que cumplen con sus
obligaciones tributarias formales. Estos procedimientos son utilizados por los
defraudadores para entorpecer, dilatar o impedir las actuaciones de la Administración.
12
Este es el caso de los asuntos de delincuencia organizada como por ejemplo las tramas
de fraude del IVA.
El régimen especial se aplicaría a personas o entidades que estén en situación de
ilocalizadas, que no comparecen reiteradamente en la Administración, a pesar de haber
sido notificadas al efecto, que participen en una trama organizada de defraudación, o que
hayan sido declaradas insolventes como responsables de una deuda tributaria.
La inclusión en este régimen especial supondría para dichas personas o entidades que no
pudieran efectuar inscripciones en los Registros de la Propiedad y Mercantiles, ni operar
en las entidades bancarias.
Medida 10. Reforma del régimen sancionador de la Ley General Tributaria.
El actual régimen sancionador no tiene efectos disuasorios para los grandes
defraudadores. Por ello, una de las reformas ha de consistir en que las sanciones
calificadas como muy graves han de ser ejecutivas.
Actualmente, toda la sanción recurrida queda suspendida y ello supone que pueden pasar
años hasta que se cobre efectivamente. Por tanto, las sanciones son muy disuasorias
para el pequeño contribuyente – que no suele recurrir – pero muy poco para el gran
defraudador, especialmente si éste considera que dentro de unos años será insolvente.
Otras reformas que proponen los Inspectores de Hacienda del Estado son las siguientes:
• Incrementar las sanciones en algunos supuestos de resistencia a la Inspección,
actualmente con una sanción de 150 euros.
• Aumentar las sanciones consistentes en la no aportación de información o la
aportación de información falsa ante un requerimiento efectuado por la
Inspección, actualmente con una sanción de 200 euros.
• Tipificar como infracción tributaria el ofrecimiento de productos y servicios sin
factura, o sin incluir el IVA
• Tipificar como infracción tributaria la conducta de las personas o instituciones que
colaboren habitualmente en la comisión de fraudes.
• Reforzar la figura de la denuncia pública.
Medida 11. Potenciar la colaboración ciudadana en la lucha contra el
fraude.
Dada la magnitud del fraude fiscal en España, es imprescindible la colaboración
ciudadana.
El artículo 42.1.a) de la Ley General Tributaria dispone que “Serán responsables
solidarios de la deuda tributaria los que sean causantes o colaboren en la realización de
la infracción tributaria. Su responsabilidad también se extenderá a la sanción.”
Resulta habitual el ofrecimiento de determinados productos o servicios sin repercutir, por
ejemplo, el IVA correspondiente, sin que la mayoría de los ciudadanos sean conscientes
de de la responsabilidad legal en la que incurren. Por ello, se propone que se realice una
intensa campaña de publicidad institucional explicando el daño que se produce al
conjunto de la sociedad colaborando con el fraude, y la posible responsabilidad en que se
incurre en caso de aceptar un producto o servicio sin los impuestos correspondientes.
Debe reforzarse el control efectivo de las obligaciones de facturación, que implique,
además, sanciones altamente disuasorias en todos los casos en que se compruebe la
falta de emisión de una factura o documento sustitutivo. Los clientes que efectúen pagos
13
de bienes o servicios sin exigir el documento preceptivo incurrirán en infracción
tributaria, salvo que comuniquen esa circunstancia.
Se propone, modificar el citado artículo 42, estableciendo como supuesto de exoneración
de dicha responsabilidad la colaboración con la Administración Tributaria mediante la
comunicación expresa de dichas operaciones.
Medida 12. Atribución, mediante ley, a la Agencia Tributaria de la función
de investigar el fraude fiscal de carácter organizado y el blanqueo de
capitales en funciones de auxilio a la Justicia.
En los fraudes de carácter organizado existe una dificultad importante, y es que, con los
procedimientos tributarios no se pueden obtener las pruebas necesarias para presentar
las correspondientes denuncias. Por ello, con la medida que se propone, se podría seguir
investigando bajo el amparo de los Tribunales.
Para combatir este tipo de fraude son necesarias medidas del tipo de escuchas
telefónicas, seguimientos... Para evitar el endurecimiento indebido del control de
contribuyentes normales, no delictivos, debe modificarse la normativa que permita
tomar estas medidas exclusivamente para este tipo de contribuyentes.
Medida 13. Reforma del Delito Fiscal.
Diversos colectivos e instituciones vienen reiterando desde hace años la necesidad de
reformar la figura del delito fiscal como una pieza básica en la estrategia de prevención y
lucha contra el fraude fiscal.
En diferentes ocasiones se ha llamado la atención sobre la probada ineficacia que por
diferentes razones presenta en la actualidad el delito fiscal. Puede afirmarse que el delito
fiscal o de defraudación tributaria se ha convertido hoy en un adorno casi inoperante en
nuestro sistema jurídico-tributario. En ello inciden fundamentalmente factores como la
aparición de nuevas modalidades de fraude, la lentitud de los procesos judiciales, la
ausencia de penas que supongan en la práctica la privación efectiva de libertad, la
ausencia de una adecuada tipificación penal de las tramas de fraude, la dificultad de
adoptar medidas de prisión preventiva de los inculpados, la falta de una formación penal
suficiente en el ámbito tributario o la falta de una adecuada formación y sensibilidad
fiscal en los órganos judiciales.
A pesar de todos estos obstáculos, resulta de la máxima importancia la existencia de un
delito fiscal creíble y eficaz que comporte, para los responsables, beneficiarios y
colaboradores de las manifestaciones más graves del fraude fiscal, un castigo adecuado,
al tiempo que se garantice la reparación del daño causado al conjunto de los ciudadanos.
En la reforma se deberían contemplar las siguientes medidas:
• Incrementar la pena de prisión para los casos más graves de 4 a 6 años
• Incrementar el plazo de prescripción penal para perseguir los delitos fiscales de 5
a 10 años
• Eliminar la excusa absolutoria para el delito fiscal
• Considerar como circunstancia agravante la comisión del fraude fiscal mediante la
utilización de países o territorios calificados como paraísos fiscales
• Establecer la pena de inhabilitación especial para actuar como administrador,
apoderado, directivo o representante de cualesquiera entidades mercantiles
durante el período de 6 meses a seis años
14
• Tipificar de un nuevo delito consistente en el ofrecimiento al mercado de servicios
idóneos para la defraudación tributaria
• Recaudación o aseguramiento inmediato por los órganos de recaudación de la
AEAT de las cuotas no ingresadas por los presuntos delincuentes.
Medida 14. Creación de la policía fiscal.
La lucha contra el fraude debe contemplar la creación de una Policía Fiscal dependiente
de la Agencia Tributaria en la que se integren unidades especializadas de la Policía
Nacional y de la Guardia Civil, junto a las Unidades Operativas de Vigilancia Aduanera.
Tales unidades mantendrían su dependencia orgánica respectiva, bajo la dependencia
funcional de la Agencia Tributaria. La creación de una Policía Fiscal es un elemento clave
en la lucha contra el fraude, especialmente contra el fraude organizado, como lo
demuestran modelos internacionales de eficacia contrastada, como los de EEUU e Italia.
Medida 15. Aprobación del Estatuto de la AEAT.
Para IHE es imprescindible y prioritaria la aprobación del Estatuto Orgánico de la Agencia
Tributaria, pendiente desde la creación de la AEAT, que regule un marco jurídico para
garantizar la máxima independencia a la hora de aplicar el sistema tributario. Esta
independencia solamente se logrará si el Director General de la Agencia fuera designado
por el Parlamento y por un periodo determinado de tiempo, y que el Presidente de la
AEAT solo ejerciera funciones de representación.
El Estatuto tendría que regular otros aspectos, como la participación efectiva de las
Comunidades Autónomas en sus objetivos; las fuentes de financiación que la doten de
autonomía financiera; el régimen jurídico de los funcionarios, carrera profesional,
régimen de incompatibilidades y retribuciones y los medios humanos necesarios para
ejercer sus funciones, especialmente la de luchar contra el fraude fiscal, adoptando las
medidas necesarias de planificación de recursos humanos para incrementar los dedicados
a dicha función.
Medida 16. Medidas contra la utilización de los paraísos fiscales.
Los paraísos fiscales estaban en el punto de mira de EEUU a partir de los atentados del
11 de septiembre porque fueron utilizados por los terroristas; a pesar de ello la situación
no cambió. Ahora están en el punto de mira de los países de la OCDE, por sus efectos
perniciosos en la crisis financiera internacional, siendo uno de los temas principales en
las diferentes cumbres del G-20. El debate está centrado en qué medidas se tienen que
adoptar para que estos pequeños territorios dejen de ser el refugio del dinero procedente
no solo del fraude fiscal, sino de toda la delincuencia organizada y del terrorismo.
Hasta ahora no ha existido voluntad en la OCDE ni en la UE de terminar con la utilización
de los paraísos fiscales. En la situación actual, lo que se pretende hacer es un lavado de
imagen, pero cuyo resultado final tampoco va a cambiar sustancialmente la situación.
Según la OCDE, en el momento actual ya no existen paraísos fiscales porque todos estos
territorios calificados han firmado, o se han comprometido a firmar, un mínimo de 12
acuerdos de intercambio de información bilaterales con otros países.
Respecto de la intención real de estos territorios de cambiar la situación y colaborar, se
pone como ejemplo ilustrativo el caso de Mónaco. En las últimas semanas, se ha
publicado su no condición de paraíso fiscal al haber cerrado 12 acuerdos de intercambio
con los siguientes países: Andorra, Austria, Bahamas, Bélgica, Estados Unidos, Francia,
Liechtenstein, Luxemburgo, Qatar, Samoa, San Marino y Saint Kitts (el país más pequeño
15
del continente americano, tanto en tamaño, 261 km2, como en población 38.000
habitantes).
Por otro lado, según sus autoridades, estos acuerdos prevén el intercambio de
información fiscal "caso por caso" y en función de "pedidos concretos y fundados. En
ningún caso autorizan el envío general de informaciones". Llevada esta situación a la
práctica supone que en el caso Gürtel, según fuentes de la investigación, se ha negado a
colaborar con excusas de lo más variopinto. Por ejemplo, exigiendo la documentación
original y no la compulsada, o solicitando más juegos de fotocopias de los que le había
enviado el Tribunal. Estas fuentes resumen en una frase muy gráfica el comportamiento
de estos paraísos fiscales: "Nos quieren enterrar en papel"
En el caso de España, la política del Gobierno sobre la utilización de los paraísos fiscales
es de auténtica contradicción entre lo que manifiesta y lo que después realmente hace.
Así, por un lado, el Presidente del Gobierno se puso a la cabeza de las manifestaciones
en la lucha contra los paraísos en las cumbres del G-20, y, por otro lado, esos mismos
días, el Gobierno presentó un proyecto de Real Decreto para eliminar la obligación de
informar sobre los intereses pagados a no residentes, dando un paso más para incentivar
la captación de los capitales en los paraísos fiscales. Este proyecto se suma al Real
Decreto-Ley 2/2008, ya en vigor, que modificó la Ley del IRNR (Impuesto sobre la Renta
de los no Residentes), ampliando la exención de los rendimientos derivados de la deuda
pública y privada – obtenidos sin mediación de establecimiento permanente en España –
a aquellos obtenidos a través de los países o territorios calificados como paraísos fiscales.
Así pues, si una empresa española invierte en deuda pública, los rendimientos tienen que
tributar al 30%, y si esa misma empresa crea una sociedad en un paraíso fiscal e invierte
el mismo importe y en los mismos valores, no tiene que pagar nada.
En este tema, habría que señalar que el Proyecto del RD lo que buscaba era garantizar
no sólo su no tributación, sino su absoluta opacidad. Al día de hoy, es proyecto no ha
sido formalmente retirado.
Para combatir la utilización de los paraísos fiscales, la Organización de Inspectores de
Hacienda propone las siguientes medidas:
• Establecer un gravamen especial del 24% sobre movimientos de fondos
con paraísos fiscales. Se propone un cambio en la normativa del IRPF y
del Impuesto sobre Sociedades para gravar todo movimiento de fondos
que tenga como origen o destino un territorio calificado como paraíso
fiscal, que deberá tributar en España al tipo del 24%.
• No reconocer personalidad jurídica a las sociedades constituidas en
paraísos fiscales para intervenir en el tráfico mercantil español.
• Prohibir que las entidades bancarias españolas tengan filiales o
sucursales en dichos territorios.
• Establecer penas agravadas en los delitos fiscales cuando el fraude fiscal
se comete a través de la utilización de paraísos fiscales.
• Realizar un plan especial de comprobación de artistas y deportistas para
verificar su residencia real en paraísos fiscales.
Con muy pequeñas variaciones, las propuestas de los Inspectores de Hacienda del Estado
han sido presentadas en las Cortes Generales por el Grupo Parlamentario Socialista,
según consta en el Boletín Oficial del Congreso de los Diputados, en el que figura
publicada el 04/05/2009 una Proposición no de Ley presentada por dicho Grupo
Parlamentario.
16
4. CONCLUSIONES
El debate político sobre las medidas para paliar el alarmante déficit público se ha
centrado en la reducción del gasto público o el aumento de los impuestos. Ante esta
situación de “alarma fiscal” el Gobierno ha optado por llevar a cabo subidas de las tasas
impositivas. Sin embargo, los Inspectores de Hacienda creen que existe una tercera
medida necesaria para paliar y salir cuanto antes de la crisis y es la puesta en marcha de
las medidas y mecanismos necesarios para luchar eficazmente contra el fraude fiscal.
Antes de subir los impuestos a los contribuyentes de rentas controladas y a las pequeñas
y medianas empresas, el Gobierno debería aprobar un Plan Especial de Actuación de
la Administración Tributaria con medidas encaminadas a que paguen los impuestos
aquellos que mayor capacidad tienen para eludirlos y que no los han pagado nunca.
Este Plan debe suponer un incremento sustancial de los recursos humanos para que en
las actuaciones inspectoras prime las labores de investigación. Pero este incremento de
recursos humanos ha de complementarse necesariamente con la aprobación de las
medidas normativas (reforma del delito fiscal, atribución legal de la competencia sobre
las SICAV, reforma del régimen sancionador de la LGT…) y organizativas (planes de
inspección orientados a aquellos segmentos donde existe mayor fraude y economía
sumergida…).
Para la Organización Profesional e Inspectores de Hacienda del Estado es necesaria la
aprobación del Plan Especial de Actuación de la Administración Tributaria para
combatir de forma eficaz el enorme fraude fiscal en España. Pero el primer requisito
indispensable para combatir de verdad el fraude fiscal es un cambio radical en la actitud
del Gobierno en el que debe existir una voluntad clara de combatir el fraude.
Se dé o no este cambio de actitud necesario, la Organización Profesional de Inspectores
de Hacienda del Estado (IHE) seguirá aportando ideas y soluciones constructivas para
que la el fraude fiscal deje de ser una rémora para la recuperación económica de España.
José María Peláez Martos
ORGANIZACIÓN PROFESIONAL DE INSPECTORES DE HACIENDA DEL ESTADO
Valladolid, octubre 2009Artículo de www.profesionalespcm.org insertado por: El administrador web - Fecha: 20/05/2010 - Modificar
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